Usted ha estudiado a fondo la Ley de Seguridad Ciudadana y su aplicación durante la pandemia. ¿Cuál es su opinión sobre las sanciones impuestas a partir de la limitación de circulación establecidas en el estado de alarma?

No solo lo he estudiado yo, también, y sobre todo, mis directores de tesis, el profesor Rebollo Puig y la profesora Alarcón Sotomayor, junto al resto de componentes del área de Derecho Administrativo de la Universidad de Córdoba. Mi tesis doctoral se centra en el régimen sancionador de seguridad ciudadana y durante el estado de alarma estudié la infracción de desobediencia (artículo 36.6), que resultó ser la protagonista del régimen sancionador aplicable a quienes incumplían el confinamiento. Mi opinión sobre la aplicación del artículo 36.6 de la Ley de Seguridad Ciudadana para castigar el incumplimiento de dichas limitaciones de circulación es que no era un precepto adecuado. Lo ideal habría sido que el Real Decreto que declaró el estado de alarma, al igual que los sucesivos, hubiera previsto un régimen sancionador específico, aprovechando su rango de ley. Pero la realidad es que no lo hizo. Como sabemos, no fueron pocos los ciudadanos que se tomaron por su mano la peligrosidad de la situación e incumplieron la limitación de la libertad de circulación impuesta para salvaguardar la salud pública. Se discutió mucho sobre las leyes aplicables, se habló de la Ley General de Salud Pública, de la Ley de Protección Civil y de la Ley de Seguridad Ciudadana, y al final el ministro del Interior consideró aplicable la que ha resultado ser menos adecuada.

¿Significa eso que el real decreto del estado de alarma fue un fiasco, que no era aplicable?

Lo que no fue efectivo fue el régimen sancionador. Las limitaciones que impuso, como normas jurídicas que son, había que cumplirlas y todos estábamos sometidas a ellas, pero no había un respaldo punitivo claro. El real decreto señalaba: «Se sancionará con arreglo a las leyes», pero no estaba nada claro cuáles eran esas leyes. La doctrina se puso entonces a investigar y propuso la Ley General de Salud Pública; otros consideraban que era aplicable la de Protección Civil y hubo quienes pensaron que quizás se podría castigar por desobediencia en virtud de la Ley de Seguridad Ciudadana. En ese debate se produjo la contradicción entre la Abogacía General del Estado y el ministro del Interior.

En ese debate asistimos a la contradicción entre la Abogacía General del Estado y el ministro del Interior. ¿Cómo explicar esa disparidad de criterio?

Lo que sucedió es que mientras la Abogacía General del Estado desaconsejaba la aplicación del artículo 36.6 de la LOPSC para sancionar a aquellos que simplemente incumplían las limitaciones de circulación, por considerar que la infracción de desobediencia sanciona algo más que el genérico incumplimiento del ordenamiento jurídico, el ministro del Interior exhortaba su aplicación en dichos casos, porque, a su juicio, las medidas limitativas de la libertad de circulación no constituían normas abstractas adoptadas por el Gobierno para regir con carácter general la conducta de la ciudadanía, sino mandatos directos de la autoridad competente. A mi juicio, se trató de una situación indeseable pero que a fin de cuentas podemos llegar a comprender dada la complejidad de la situación que hemos vivido. No debe ser nada fácil gestionar una pandemia. Pero con independencia de la justificación, lo cierto es que se dio un enfrentamiento entre un ministerio, el de Justicia, y otro, el del Interior. Lo curioso fue que en todos los juicios donde se han recurrido las sanciones, la Abogacía del Estado se ha visto obligada a defender la postura del ministro del Interior, que no compartía.

Las sanciones impuestas, aunque fueran justas, no eran acordes a la ley...

No. La Ley de Seguridad Ciudadana, y en concreto, su artículo 36.6, resultó ser la norma menos adecuada para sancionar los incumplimientos de las limitaciones previstas porque las infracciones tipificadas están pensadas para otra cosa, fundamentalmente para castigar la desobediencia de órdenes emitidas por una autoridad o un agente, no para punir el incumplimiento de una norma genérica.

¿Fue este un error de bulto, era previsible que las sanciones acabarían siendo anuladas o ha sido necesario un análisis de la ley como el que ustedes han hecho para llegar a esa conclusión?

Yo no diría que era evidente. Creo que el error fue fruto de la situación frenética en que nos encontrábamos, de la inmediatez en la toma de decisiones que exigía la coyuntura y se llegó a la conclusión de que esta podía ser la vía más sencilla. Cabría pensar que en el contexto sanitario pandémico fuera aplicable la Ley de Salud Pública, pero las sanciones previstas en esta ley son muy elevadas y quizás por eso el ministro optó por recomendar la de Seguridad Ciudadana. Lo llamativo es que la doctrina se pronunció tras el primer estado de alarma y debería haber servido para rectificar e incluir en los siguientes reales decretos un régimen sancionador específico.

En la práctica, eso dejó a los Cuerpos de Seguridad sin herramientas para hacer cumplir la ley.

Digamos que el legislador dejó a criterio de la Policía qué ley aplicar a la hora de sancionar a los incumplidores. El Gobierno pudo y debió dejar más clara la norma aplicable para sancionar los incumplimientos del real decreto.

¿Pudo haber arbitrariedad al aplicar la norma por parte de los agentes debido a esas lagunas?

Yo no hablaría, ni mucho menos, de arbitrariedad. Los agentes de policía se han visto, como en tantas ocasiones, sometidos a una inseguridad jurídica inaceptable. No son ellos quienes tienen que decidir cómo castigar esos incumplimientos, sino el legislador, que en este caso no parece haber hecho bien su trabajo. Los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado han hecho lo que han podido para salvaguardar la Ley y la salud pública. Lo único que se les puede achacar es haber seguido las instrucciones del ministro del Interior, que es su superior jerárquico.

Al quedar las sanciones invalidadas, ¿debe ser devuelto el dinero que abonaron los incumplidores de la norma?

Sí, la mayoría de las multas que se han recurrido se han anulado. A este escenario se sumó después la declaración de inconstitucionalidad del estado de alarma, lo que da otro motivo más para recurrir las sanciones, ya que la norma en que se basaban fue declarada contraria a la Constitución. El cauce para conseguirlo no está definido en la ley. El profesor Rebollo sostiene que en estos casos los ciudadanos pueden solicitar a la administración la revocación de la sanción y si la administración no hace nada o se niega, entonces pueden interponer un recurso contencioso-administrativo contra su negativa o el silencio. Si la sanción fue confirmada en sentencia firme, entonces deben acudir al incidente de nulidad de actuaciones o al recurso de revisión para su devolución.